米雪梅在北京。受訪者供圖

　　今年全國兩會，全國人大代表、中山市霞湖世家客服部總監(jiān)米雪梅圍繞中山高質(zhì)量發(fā)展提出相關(guān)建議。在題為《關(guān)于賦予中山享有“設(shè)區(qū)的市”法律地位的建議》（下稱《建議》）中，米雪梅指出，因未享有“設(shè)區(qū)的市”同等法律地位，中山市在執(zhí)行國家法律、法規(guī)中存在不少尷尬和阻礙，難以滿足建設(shè)法治高效廉潔政府、依法行政的要求。她建議，賦予中山享有“設(shè)區(qū)的市”同等法律地位，可為中山法治政府建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。

　　本報記者 隋勝偉

　　■行政層級法律地位差異顯尷尬

　　米雪梅在建議中指出，目前我國立法中大多采用“設(shè)區(qū)的市”“不設(shè)區(qū)的市”和“縣級以上市”等概念，初步梳理共有51部法律用“設(shè)區(qū)的市”來表述行政管理主體，賦予“設(shè)區(qū)的市”相關(guān)行政管理職權(quán)。而“地級市”是一個非正式法律概念，出現(xiàn)于改革過程中，一般來說“地級市”的表述不出現(xiàn)在國家立法體系中。

　　全國近300個地級市中，絕大部分屬于“設(shè)區(qū)的市”，僅有廣東中山市、廣東東莞市、甘肅嘉峪關(guān)市、海南儋州市等地級市作為“不設(shè)區(qū)的地級市”不設(shè)區(qū)、縣 ，造成此類區(qū)別的原因并不在于行政級別或者城市規(guī)模、人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展情況的差別，只是改革中的特殊“市管鎮(zhèn)”的行政架構(gòu)模式所致。

　　作為不設(shè)區(qū)的地級市，中山市僅僅由于改革中的特殊行政架構(gòu)模式導(dǎo)致法律地位上與大部分地級市存在明顯差異，并因此在法律適用方面，中山無法直接適用法律法規(guī)中賦予“設(shè)區(qū)的市”的行政管理權(quán)限，而只能適用“不設(shè)區(qū)的市”和“縣級以上市”的行政管理權(quán)限。

　　■一定程度制約法律服務(wù)體系完善

　　米雪梅說，作為改革開放的先行地，中山市經(jīng)濟發(fā)展活躍，流動人口多，社會管理任務(wù)繁重，行政管理和行政執(zhí)法需求相比大部分地級市更大，但是由于中山屬于不設(shè)區(qū)的地級市，不享有“設(shè)區(qū)的市”同等法律地位，在適用法律方面存在較大的困境，已無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，一定程度上成為制約中山經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。

　　雖然目前立法中僅賦予“設(shè)區(qū)的市”的行政管理權(quán)限有部分已通過特別授權(quán)等方式賦予中山市行使，但是仍存在一些未特別授權(quán)也未通過其他途徑解決的事項，成為中山市行使行政管理權(quán)的阻礙。

　　米雪梅舉例說，目前，我國大多城市已設(shè)立仲裁機構(gòu)，中山市設(shè)立中山商事仲裁委員會的需求很迫切，但是根據(jù)《中華人民共和國仲裁法》第十條規(guī)定：“仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立”，中山市不具備設(shè)立仲裁委員會的條件，無法設(shè)立本地的仲裁機構(gòu)，這在一定程度上制約了中山法律服務(wù)體系的完善，不利于營造國際化、法治化的營商環(huán)境，也影響了中山經(jīng)濟社會的發(fā)展。

　　■建議賦予同等地位推動法律執(zhí)行

　　米雪梅還指出，“設(shè)區(qū)的市”和不設(shè)區(qū)的地級市在法律地位上的差別導(dǎo)致國家法律體系中法律、法規(guī)和規(guī)章在這一主體地位上表述的不一致，影響國家法律體系的一致性和銜接性。

　　中山市只有市鎮(zhèn)兩級地方行政架構(gòu)，即“市管鎮(zhèn)”模式，此類行政架構(gòu)導(dǎo)致中山市在行政架構(gòu)上缺少“設(shè)區(qū)的市”一級管理權(quán)限，對于部分行政管理權(quán)限僅賦予“設(shè)區(qū)的市”的法律條文來說，按照規(guī)定中山無權(quán)行使，而中山的上一級直接是廣東省人民政府，亦無法替中山承擔(dān)“設(shè)區(qū)的市”管理職權(quán)，直接造成部分行政管理職責(zé)缺位，造成法律所設(shè)定的行政管理權(quán)限無行政主體實施。

　　此類立法問題均需要通過層層申請后，再通過特別授權(quán)或立法擴大解釋的方式來授予中山市比照行使相關(guān)行政管理權(quán)限，耗費大量時間，既可能造成地方行政管理缺位，也影響了國家法律的執(zhí)行，不利于國家法律制度的有效落實。

　　更加值得關(guān)注的是，中山不行使“設(shè)區(qū)的市”管理職權(quán)，會導(dǎo)致管理缺位，而履行社會管理職責(zé)，又存在違法行政風(fēng)險。

　　米雪梅表示，當(dāng)前，中山已具備享有“設(shè)區(qū)的市”法律地位的基礎(chǔ)條件，建議全國人大結(jié)合實際，研究賦予中山享有“設(shè)區(qū)的市”同等法律地位。